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央行条法司司长:加快推动修改《中国人民银行法》

2018-08-07 20:47来源:中国金融杂志
文章摘要:作者 刘向民 中国人民银行条法司司长 今年是改革开放四十周年。习近平总书记指出,改革开放近四十年来,在中国共产党领导下,中国人民凭着一股逢山开路、遇水架桥的闯劲,凭着一股滴水穿石的韧劲,成功走出一条中国特色社会主义道路。四十年来,改革已从农村

  作者 刘向民 中国人民银行条法司司长

  今年是改革开放四十周年。习近平总书记指出,改革开放近四十年来,在中国共产党领导下,中国人民凭着一股逢山开路、遇水架桥的闯劲,凭着一股滴水穿石的韧劲,成功走出一条中国特色社会主义道路。四十年来,改革已从农村到城市、从经济领域到其他各个领域全面展开,逐步深化;对外开放的大门从沿海到沿江沿边、从东部到中西部循序打开,全方位推进。金融领域的改革开放更是其中一道靓丽的风景线。为此,本刊特别开设专栏,以历史亲历亲为者的视角,回顾和总结这段伟大的历程。对改革开放最好的纪念,就是不断在改革开放中取得新的进展。

  改革开放四十年来,我国金融法治建设不断加强,基本建立了既符合国情又与国际接轨的现代金融法律体系,形成了以《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》等基础金融法律为核心,相关行政法规、部门规章及规范性文件为重要内容的金融法律制度框架,为金融业改革发展奠定了较为扎实的制度基础。

  历程回顾

  我国金融法治建设大体可以分为三个阶段。

  金融法律制度奠基阶段(1978~1994年)

  党的十一届三中全会拉开了我国经济体制改革大幕。在邓小平同志“要把银行真正办成银行”思想指导下,金融体制改革开始有计划、有步骤地启动,金融体系与金融法律制度建设也与此相适应地展开。

  1983年9月国务院发布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》,正式确立中央银行制度。1986年1月国务院发布的《银行管理暂行条例》,明确了人民银行、专业银行和其他金融机构在我国金融体系中的法律地位及职责、银行业务运行规则,为信用工具的使用和发展提供了法律保障。随着金融改革从银行业扩展到保险、证券等行业,《保险企业管理暂行条例》《企业债券管理条例》《股票发行与交易管理暂行条例》《证券公司管理暂行办法》等法规、部门规章先后颁布,促进了非银行金融体系发展,推动了金融市场的建立。国务院还相继制定了《外汇管理暂行条例》《金银管理条例》《现金管理暂行条例》《储蓄管理条例》等法规,为这些业务领域的管理与运营确立了基本规则。为配合金融对外开放和涉外业务开展,《经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》《境外金融机构管理办法》《外资金融机构管理条例》等行政法规陆续颁布。这一时期金融立法的特点是填补空白,具有浓厚的急用先行色彩,即先以国务院法规形式为恢复和发展我国金融体系提供一个初步的制度基础,运行一段时间后再总结上升到国家法律层面,这也体现了“摸着石头过河”的渐进式改革的方法论。

  金融法律制度框架形成阶段(1995~2011年)

  1993年12月国务院发布《关于金融体制改革的决定》,明确了与社会主义市场经济改革方向相一致的金融改革的主要内容:建立以中央银行为核心的金融宏观调控体系,建立国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系,建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系;把人民银行办成真正的中央银行,把专业银行办成真正的商业银行。这一时期金融法治建设即围绕以上金融改革目标展开。

  1995年可谓是我国“金融立法年”,全国人大常委会在这一年内相继通过了《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《票据法》《担保法》《全国人大常委会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》,在较短的时间内搭建起了我国金融法律规范的基本框架,充分体现了我国社会主义立法体制集中高效的优越性。

  《中国人民银行法》一颁布便成为我国金融法律体系的核心。它确立了人民银行作为我国中央银行的法律地位,明确了人民银行主要职能和具体职责、我国货币政策目标、人民银行独立性等,这些中国央行的基本制度安排既符合国情又体现了国际央行数百年发展的普遍性规律,具有强大的生命力。《商业银行法》首次将商业银行定义为拥有经营自主权、按照公司制原则规范运作的企业法人,确立了商业银行作为独立民事主体的法律地位,为把商业银行建成真正的现代金融企业和后来的四大国有商业银行股份制改造奠定了法律基础。《保险法》规定了保险机构设立、业务范围及资金运用方式,明确了保险人与被保险人间权利义务的对等关系等内容。《担保法》和《票据法》为规范金融机构经营行为、促进资金融通、保障金融债权的实现提供了有力的法律依据。上述五部法律成为我国现代金融法律体系的重要基础。

  1998年全国人大常委会通过了《证券法》,对证券市场的基本原则、证券发行和交易、证券市场监管体制等基本问题作出了规定,奠定了我国证券市场发展的制度基础;2001年通过的《信托法》,促进了信托市场的健康规范发展。同时国务院陆续制定发布了《外汇管理条例》(1996年)、《期货交易管理暂行条例》(1999年)、《人民币管理条例》(2000年)、《外资保险公司管理条例》(2001年),标志着我国金融法律制度框架进一步完善。

  2001年底我国加入世界贸易组织后,金融业进一步对外开放。2002年2月全国金融工作会议提出,要进一步加强金融监管,深化金融企业改革,改进金融服务,整顿金融秩序,防范和化解金融风险,维护国家金融安全,促进国民经济持续快速健康发展;同年11月党的十六大宣布我国社会主义市场经济体制初步建立,改革开放进入完善社会主义市场经济体制的新阶段。与此相适应,2003年12月全国人大常委会修订了《中国人民银行法》《商业银行法》,并通过《银行业监督管理法》。这次修法的主要目标是将银行业日常监管职能与央行分设,确立分业监管格局。因此在修法上主要是“做减法”,将原《中国人民银行法》中的央行金融监管职能大幅剥离;从立法的角度“做加法”,即新制定《银行业监督管理法》,明确由银监会承接和发展原来由央行承担的金融监管职能。新修订的《中国人民银行法》一是新增了防范和化解金融风险、维护金融稳定职能,二是新增了反洗钱职责。同年10月全国人大常委会通过了《证券投资基金法》,为基金业的规范发展提供了基础法律框架。2006年10月全国人大常委会通过《反洗钱法》,确立了我国反洗钱监管体制,明确了金融业和特定非金融行业反洗钱要求。2004~2009年,《保险法》《票据法》《证券法》《外汇管理条例》等先后修改,《外资银行管理条例》《期货交易管理条例》《机动车交通事故责任强制保险条例》等法规相继出台或修改,保障了金融市场、机构、业务等的规范发展。分业监管体制下,各金融管理部门为了实施金融宏观调控和金融监管、推动金融改革,根据上位法出台了大量部门规章和规范性文件,与基础法律法规一起构成了比较全面的金融法规体系。

  在经济体制改革深化过程中,多年积累的问题和深层次矛盾逐渐显现,我国金融领域风险因素增加,少数金融机构出现风险。为此我国及时健全法制,全国人大常委会1995年通过了《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》,1998年通过了《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》,1997年《刑法》修订时对金融犯罪予以专节规定并且此后多次补充完善;国务院先后发布《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》(1998年)、《金融违法行为处罚办法》(1999年)、《金融机构撤销条例》(2001年)、《证券公司风险处置条例》(2008年)。这些法律法规对防范化解金融风险、维护金融秩序、保护市场各方合法权益、打击金融领域违法犯罪,发挥了重要作用。

  金融法治建设全面推进阶段(2012年以来至今)

  党的十八大作出全面依法治国的重大决策和战略部署,指出“法治是治国理政的基本方式”,同时提出要深化金融体制改革,健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系。在全面深化改革和全面依法治国背景下,加快完善种类齐全、结构合理、服务高效、安全稳健的现代金融市场体系,客观上要求金融管理部门和有关部门从立法、执法、司法、法治宣传教育等环节全面加强金融法治建设。

  金融立法方面,《农业保险条例》(2012年)明确规定对农业保险给予多项政策支持,对规范农业保险活动、提高农业抗风险能力、稳定农业生产、保护农民利益具有重要意义;《征信业管理条例》(2013年)解决了征信业发展中无法可依的局面,有利于规范征信活动,保护当事人合法权益,引导、促进征信业健康发展,推进社会信用体系建设;《存款保险条例》(2014年)是加强金融监管、完善金融机构市场化退出机制、防范金融风险的重要举措,有利于完善我国金融安全网,保护存款人合法利益,提高公众对银行体系和金融制度的信心,维护金融稳定。《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》(2015年),明确保障金融消费者八项基本权利,对金融机构行为提出规范措施,建立了监督管理和保障机制。此外,《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(2015年)明确了鼓励创新、防范风险、趋利避害、健康发展的总体要求和互联网金融领域具体规则边界、监管职责分工。

  金融执法方面,2007年处置非法集资部际联席会议建立,加强了监管部门和地方政府快速反应机制和配合协调。2013年金融监管协调部际联席会议制度建立,加强了信息共享和监管合作,协调配合执法。我国和其他国家或地区的跨境监管合作机制也日趋健全。金融管理部门不断建立健全金融执法工作,完善规则和程序,强化日常监管,探索由事前控制向事前事中事后全流程监管转型,提升监管和执法效果,加强执法责任;对执法人员加强培训考核和监督管理,提高人员素质能力和执法行为规范化水平;积极推行法律顾问制度和公职律师制度,进一步增强法治队伍力量,促进依法履职。证券、期货等交易场所和银行间市场、行业协会等积极履行自律管理职责,有效维护了市场交易秩序。

  金融司法和金融法治宣传教育均取得较大成效。随着金融业发展,金融类纠纷案件大大增加。人民法院严厉打击金融犯罪和非法集资、电信诈骗等涉及金融领域的犯罪,有效发挥了化解矛盾纠纷、保护合法权益、维护社会稳定的重要作用;同时积极探索新型、疑难案件的法律适用标准,探索创建金融法院、金融法庭。2018年4月全国人大常委会决定设立上海金融法院,更好发挥人民法院在防范金融风险、促进实体经济和金融良性循环、推动金融深化改革等方面的司法服务和保障职能,促进金融监管部门与金融法院间的协作沟通,推动形成共识与合力;适应金融领域纠纷高度专业特征,统一金融司法裁量,推动完善金融领域相关立法及司法解释。总之,党的十八大以来,金融机构依法合规经营的自觉性明显增强,持续开展的金融法治宣传教育起到了增强全社会金融法治观念、促进自觉守法的作用。

  金融法治工作展望

  党的十九大明确提出,要贯彻新发展理念,建设现代化经济体系,并要求“深化金融体制改革,增强金融服务实体经济能力,提高直接融资比重,促进多层次资本市场健康发展。健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架,守住不发生系统性金融风险的底线”。这是做好当前和今后一个时期金融法治建设工作的根本遵循。

  贯彻落实中央金融监管体制改革部署

  2017年以来,我国金融监管体制进行了重大改革:设立国务院金融稳定发展委员会,强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责,切实落实部门监管职责;将银监会和保监会合并组建为中国银行(3.560, 0.05, 1.42%)保险监督管理委员会,负责统一监管银行业和保险业;将拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度职责划入人民银行。贯彻落实金融监管体制改革精神,需要在立法层面加快推动修改《中国人民银行法》,落实人民银行统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司,统筹监管重要金融基础设施,统筹负责金融业综合统计的“三个统筹”职责,落实拟定金融业重大法律法规草案和制定审慎监管基本制度的职责。同时,结合金融体制改革的方向,统筹修订和完善《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》等金融领域重要法律,突出金融回归服务实体经济本源,全面建立功能监管和行为监管框架,强化综合监管和穿透式监管,遏制监管套利。

  加快金融风险防范体系法规建设

  尽快修订《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》,进一步明确地方政府和相关部门责任,解决处置乱办金融引发的相关风险法律依据和手段不足问题。研究建立金融机构风险有序处置机制,明确金融机构经营失败和出现重大风险时的处置主体、处置程序、处置工具、成本分摊等制度安排。加快制定涉及系统重要性金融机构、金融控股公司、重要金融基础设施、国有金融资本管理等的法律法规规章。完善对欺诈发行、内幕交易、市场操纵等的刑事法律规制。

  填补金融领域立法空白和短板,促进金融服务实体经济

  出台《金融统计管理条例》,明确金融管理部门和统计对象的权力义务,从拓宽统计领域、丰富统计内容、促进统计管理协同等方面提供法律支持和保障。将《期货交易管理条例》上升为法律,统筹规范商品期货和金融期货市场。加快制定《非存款类放贷组织条例》,明确要求经营放贷业务非存款类组织必须持牌经营并接受监管,解决非存款类放贷组织法律地位不明、缺乏法律规范问题,明确地方政府的监管主体责任,同时加强消费者保护,促进行业健康有序发展。在借鉴国际经验基础上,研究制定金融消费者隐私保护特别立法。加强金融科技和创新的法律法规建设,明确金融创新的基本原则、监管方式和法律底线,形成金融创新和金融监管的良性互动机制,维护金融业稳定健康发展。加强促进金融服务实体经济法规建设,使普惠金融和金融支持实体经济、支持薄弱环节的行之有效的政策措施转化为法律规则,督促和引导金融机构把更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节,更好满足人民群众和实体经济多样化的金融需求。

  完善宏观审慎管理工具箱和政策框架

  在完善货币政策框架的同时,丰富和创新宏观审慎管理工具,强化宏观审慎政策框架,将更多金融活动和金融扩张行为纳入宏观审慎管理范围,加强对金融机构行为的引导,对跨境资本流动中的高风险行为进行更有针对性的逆周期调节,在宏观审慎政策框架下推动监管政策和货币政策更好协调配合,既实现监管无死角,又防止政策力度和节奏叠加共振,推进金融治理体系和治理能力的现代化。

  保障金融领域进一步扩大对外开放

  2018年4月习近平总书记在博鳌亚洲论坛的主旨演讲中宣布,我国将大幅放宽包括金融业在内的市场准入,以实现我国金融业更高水平的开放和进一步提升我国金融业的国际竞争力。为此,要抓紧修改相关法律法规,促进金融领域开放措施按时落地实施。在放宽外资准入和业务范围的同时,要按照相关法律法规对各类所有制金融企业实行视同仁的审慎监管。

  加强执法,改善司法,促进守法

  继续加大对金融违法行为处罚的力度,大幅度提高违法成本。要统一金融监管执法标准,创新监督执法体制机制,统筹加强执法力量和保障,有效解决执法偏松偏软问题,增强执法威慑力。根据需要设立金融公诉和审判机构,健全涉众型金融纠纷案件诉讼机制,完善行政和解调解、仲裁等多元化纠纷解决机制。同时,金融管理部门要积极配合司法部门深入开展金融法治宣传教育,推动形成普遍自觉守法局面。

责任编辑:小龙
文章关键词:  经济体制改革  金融法律制度
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